Biocombustibles en Argentina: Pasado, presente y futuro

Un panorama claro y preciso sobre la industria: las claves de la política de biocombustibles, las perspectivas del biodiesel, del bioetanol y el marco regulatorio.

El desarrollo global de la economía de los últimos ciento treinta años tuvo como uno de sus pilares al petróleo. Sin embargo, el uso intensivo de hidrocarburos tuvo y tiene un alto costo en materia medioambiental.

Hoy el calentamiento global de la atmósfera es el principal desafío en esta materia que enfrenta la humanidad: Importa a todos, ninguna población es ajena al problema y a sus consecuencias. Así surge con fuerza el potencial de las energías renovables y entre ellas, el de los biocombustibles, que se obtienen a partir de materias primas de origen agropecuario o forestal.

Fundamentos de la Política de Biocombustibles en Argentina
A través de una buena cantidad de leyes nacionales, en los últimos treinta años nuestro país asumió fuertes compromisos vinculados a la construcción de un ambiente sustentable y paralelamente, a la mitigación de los efectos del cambio climático global. Las exigencias que de ellas derivan, son insoslayables para todos los ciudadanos y organizaciones.

Desde inicio de la década de dos mil, en base a las ventajas comparativas y competitivas que tiene nuestro país en la producción agrícola y agroindustrial, se promovió desde el Poder Ejecutivo la diversificación de la matriz energética en el sector transporte, generando las condiciones para el impulso de la producción de estos combustibles biológicos.

Para esa época se habían presentado en el Congreso de la Nación varias iniciativas legislativas, pero una en particular, la propuesta por el ya fallecido (q.e.p.d.) Senador Nacional Luis Alberto Falcó (UCR – Río Negro), fue apoyada por el Gobierno Nacional del entonces Presidente Néstor Kirchner -q.ep.d.-, en atención a que además de ser una propuesta muy completa, ventajosa para el desarrollo del mercado interno de los biocombustibles, contaba con el respaldo de cuarenta y nueve senadores que acompañaron a su primer firmante, representantes de todas las provincias y signos políticos.

Luego de un intenso debate legislativo, dicho proyecto de ley fue sancionado, constituyendo la Ley 26.093, vigente entre 2006 y 2021. Al llegar a su vencimiento en 2021 y luego de ser prorrogada por dos decretos en el transcurso de ese año, el Congreso de la Nación sancionó la Ley 27.640, que sustituyó a la Ley 26.093, pero con importantes retrocesos, inclusive, incorporando una reducción del contenido de biodiesel en las mezclas con gasoil, que es inconstitucional, al violar el Principio de Progresividad previsto en el Acuerdo de París, en el Tratado de Escazú y en la Ley Nacional de Ambiente.

Biodiesel en Argentina. Conflictos comerciales con la Unión Europea y EE.UU. Perspectivas
La industria argentina de biodiesel tiene una capacidad de producción de alrededor de 3,9 millones de toneladas anuales, constituida por la existencia de treinta y tres fábricas habilitadas por la SEN.

Durante el período 2018-2022, el uso promedio de esa capacidad instalada de producción de biodiesel se ubicó en el alrededor del 48 Este año será pésimo en término de producción, ventas y exportaciones de este biocombustible, con registros inferiores a los de 2009, año en que esta industria estaba dando sus primeros pasos. Ello resulta de una confluencia de sucesos negativos que se han producido, entre ellos, la gran sequía que afecta al país.

El año pasado se produjo un fuerte desabastecimiento en el mercado interno de gasoil, que obligó al Gobierno Nacional a elevar el contenido de biodiesel en las mezclas -desde un 5 % a un 7,5 % en forma permanente, a través de la Resolución 438/22 de la SEN emitida en junio de dicho año, agregando al mismo tiempo un corte transitorio adicional del 5 %, por cuatro meses, desde el mismo mes de junio.

A pesar del problema planteado y el aporte muy positivo del biodiesel a formar una oferta adecuada en cantidad y calidad, ese mandato teórico no se cumplió, ni tampoco se cumple este año, donde los registros indican que el contenido de biodiesel por las mezclas, es cercano al 5 %, cuando debiera ser de un 7,5 %.

Respecto del comercio exterior, hay que recordar que en 2013 la Unión Europea aplicó al biodiesel argentino, aranceles de importación antidúmping. Hasta aquel momento, ese destino representaba más del 90 % de los embarques de este combustible biológico.

En 2017, por gestión de la Cancillería Argentina, se logró que la CE otorgue una cuota de exportación de biodiesel argentino a dicho territorio por 1,2 millones de toneladas anuales, a un precio mínimo, regido por una fórmula de cálculo. Eso permitió reactivar a partir de 2019, las exportaciones de dicho producto, al tributar solo los aranceles normales del 6,5 %.

En 2018, EE.UU. aplicó aranceles extraordinarios al biodiesel argentino por alrededor de un 130 % promedio, como consecuencia de la supuesta existencia de dúmping y subsidios, los que se suman a los aranceles de importación normales del 4,6 % que están vigentes actualmente. De esta manera, dicho mercado -que llegó a demandar más de 1,5 millones de toneladas de biodiesel argentino por año-, quedó cerrado en la práctica.

No hay que descartar que la Unión Europea encuentre alguna nueva medida proteccionista para impedir el ingreso de nuestro biocombustible. Particularmente podría aplicar el instituto conocido como “Impacto Indirecto por el Cambio de Uso del Suelo” o “ILUC” por su sigla en inglés.

Por el lado del mercado interno de biodiesel, no es de esperar a corto plazo, un aumento del contenido obligatorio de este biocombustible en el gasoil mineral por encima del 7,5 % que rige actualmente.

De esta forma, la situación actual indica que la demanda interna de biodiesel está amesetada y con tendencia a declinar, y el segmento externo, en una difícil situación. La generación eléctrica luego de incumplir con la obligación de corte de gasoil con biodiesel establecida por Resolución 1125/13 de la SEN, luego de la sanción de la Ley 27.640, quedó eximida de tal obligación.

Bioetanol en Argentina. Perspectivas
La capacidad instalada de la industria argentina de bioetanol es del orden de 1,5 millones de m³ anuales, al tiempo que existen proyectos de ampliaciones de planta en curso, a través de la existencia de dieciocho plantas habilitadas por la Secretaría de Energía de la Nación -doce que procesan caña de azúcar y seis que procesan maíz.

En 2022, la utilización de dicha capacidad fue del orden del 73% -la mayor capacidad ociosa se produjo en la industria que procesa caña de azúcar-, registrándose una producción de 1.156.000 m³ y un consumo interno de bioetanol del orden de 1.126.000 m³, con un aporte del 60 % de parte de las destilerías de maíz, y de un 40 % de ingenios azucareros, derivado del cumplimiento de un mandato de corte del 12 % de bioetanol con naftas establecido por Decreto 543/16, ratificado por Ley 27.640. Las exportaciones de bioetanol para uso combustible, si bien crecen, parten de niveles muy bajos, menores a los 40.000 m³ anuales.

Si bien en el corto plazo, la demanda interna de bioetanol crecerá motorizada exclusivamente por la demanda de naftas, en el mediano y largo plazo, el panorama es distinto. Se podría implementar en Argentina un programa tendiente a aumentar el uso de bioetanol, con características similares o no al programa Flex Fuel de Brasil, país donde convive una oferta de nafta cortada con hasta un 27,5 % de bioetanol anhidro, con otra de bioetanol hidratado, para uso en vehículos que cuentan con motores Flex Fuel.

En Argentina podría aumentar el corte de naftas con bioetanol, progresivamente en varios años hasta llegar a E25 / E27,5 (con pocos saltos discretos), en paralelo con la incorporación de bioetanol hidratado y la homologación del uso de vehículos con motores Flex Fuel, kits de conversión o emuladores, o bien implementarse en lugar de una oferta de bioetanol hidratado, E85, o bien mantenerse la actual oferta de E12 o pasar a E15 y generarse una oferta de bioetanol hidratado, o alguna otra variante que está en estudio por parte del Poder Ejecutivo (las cuestiones técnicas a tratar son muchas, incluyendo cambios en normas en materia de emisiones).

A corto plazo, los vehículos que circulan en el país, pueden usar un E15, y la industria local lo puede abastecer sin problemas. Esta alternativa está actualmente en estudio en la SEN. En todos los casos, resulta fundamental establecer la obligatoriedad del mantenimiento por varios años de un surtidor de respaldo con E15 en las bocas de expendio de combustibles, para atender la demanda de los vehículos que actualmente están circulando –que tienen motores convencionales-, que no en todos los casos, adoptarán los kits de conversión a flex fuel.

Merece ser destacado el Programa de Intensificación de Uso de Biocombustibles que lleva adelante el Ministerio de Servicios Públicos de la Provincia de Córdoba, en el marco de la Ley Provincial Nro. 10.721. Lamentablemente, a la fecha, si bien la Provincia de Santa Fe cuenta con una ley similar, la misma lleva mucho tiempo sin reglamentarse adecuadamente. En la Provincia de Salta recientemente se sancionó una ley específica de este tipo, que está en proceso de reglamentación, al tiempo que existen iniciativas similares en otras jurisdicciones.

El marco regulatorio
Es fundamental que la SEN ejerza correctamente sus facultades, emita rápidamente todas las normas complementarias que están pendientes desde la sanción de la Ley 27.640, procure lograr que se cumpla efectivamente la normativa vigente, y que se registren niveles de mayor transparencia en el funcionamiento del Programa Nacional de Biocombustibles, tanto en aspectos como la determinación de precios justos, razonables plazos de pago, seguridad, calidad, asignaciones de cupos, etc., como en el cumplimiento de los mandatos en vigencia, so pena de la aplicación de multas previstas en dicha norma, las que hasta el momento, han estado ausentes, salvo excepciones.

En todos los casos, resulta fundamental que los sistemas de transporte y almacenamiento de combustibles, sean sometidos a los más exigentes estándares de calidad.

Se requiere trabajar de manera urgente también, para lograr la sanción de una nueva ley nacional que corrija los errores u omisiones asociadas a la Ley 27.640.

Una cuestión que está en debate y debe ser atendida de manera racional, es el de la búsqueda de competencia dentro del mercado interno de biocombustibles -que opera con alto nivel de regulaciones-, sin soslayar que el mercado de combustibles líquidos en el país, tiene un alto grado de imperfecciones y como tal, debe evitarse facilitar mayor concentración económica, o nuevas variantes de ésta.

La imposibilidad de operar en el mismo por parte de los grandes exportadores de productos agroindustriales vinculados a esta actividad y de las compañías petroleras, no se ajusta a derecho. Pero al mismo tiempo, una eventual rectificación de este desvío, necesariamente debe darse una vez que el mercado se amplíe (intensificando el uso local mandatorio de biocombustibles y su alcance, por ejemplo, a la generación eléctrica) y debe contemplar una adecuada segmentación de los tramos competitivos a implementar, como ocurre en el automovilismo, que la competencia se da por categorías.

Cualquier cambio tecnológico estructural, como el que viene asociado al automóvil eléctrico o a la economía del hidrógeno, requiere muchos años para la reconversión de todo lo que hoy el mundo tiene, en materia de plantas de producción de combustibles, parque automotor, redes de transporte, almacenamiento y distribución, etc., aún en el caso que el desarrollo de las baterías en los vehículos eléctricos sea tan rápido, que minimice los requerimientos en materias de estaciones públicas de recarga.

Por ello, en la transición energética, los biocombustibles son los más eficientes para complementar a los combustibles líquidos.